区域协调发展,该怎么做?

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以下文章来源于非凡油条 ,作者豆沙包

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关于区域协调发展情况的报告显示,区域发展平衡性增强,但困难和挑战仍然存在。纵观区域发展战略的历史演变,政策在适度公平和追求效率之间动态选择,这也成为了区域发展不平衡的首要原因。此外,地理条件、市场化程度、功能定位等也是区域发展不平衡的原因。为实现区域协调发展的目标,关键在于促进要素流通,尤其要深化土地制度改革。

区域发展平衡性增强,但困难和挑战仍存在

2023 年 6 月 26 日,国家发展改革委副主任赵辰昕作了关于区域协调发展情况的报告。

十八大以来,我国深入实施区域协调发展战略,以六大区域战略为引领,以四大区域板块为支撑,构建起高质量发展的区域协调发展新格局。

” 六大区域战略 ” 进一步形成 “3+2+1” 的格局。

“3” 指的是京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展,这是支撑我国高质量发展的第一梯队和重要动力源。

“2” 指的是长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展,这是国家 ” 江河战略 ” 的核心支撑,是生态优先绿色发展主战场。

“1” 指的是海南全面深化改革开放,这是我国新时代全面深化改革开放的试验区。

“3+2+1” 六大区域战略,涵盖了我国 24 个省份和香港、澳门特别行政区,国土面积 480 万平方公里,占全国的 50%,2019 年底常住人口 11.35 亿人,占全国的 80.4%。

作为支撑的 ” 四大区域板块 “,分别是西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展。

此次区域协调发展情况的报告显示,我国区域板块发展平衡性显著增强。

2022 年,中部和西部地区生产总值分别达到 26.7 万亿元、25.7 万亿元,占全国的比重由 2012 年的 21.3%、19.6% 提高到 2022 年的 22.1%、21.4%。

特别是人均地区生产总值,东部与中部、西部地区之比分别从 2012 年的 1.69、1.87 缩小至 2022 年的 1.50、1.64。

与此同时,各地区基本公共服务均等化水平不断提高,基础设施通达程度更加均衡,区域间基本生活保障水平逐步接近。

主要体现在教育医疗、社会保险、铁路公路航空、信息网络、区域电网、人均收入和消费、贫困县脱贫等方面。

此外,动力源地区引擎带动作用得到加强,东部经济大省继续 ” 挑大梁 “。重要功能区进一步发挥关键作用,长江经济带和黄河流域生态环境显著提升。

向老少边穷地区转移支付的力度持续加大,促进其发展水平的提升。海南自贸港加快制度型开放步伐,区域开放水平跃上新台阶。

然而,在取得重大成就的同时,我们也清醒地认识到,区域发展不平衡不充分的问题依然存在,未来仍将面临不少困难和挑战。

首先,区域发展呈现明显的 ” 东西 ” 和 ” 南北 ” 分化格局。

西部地区无法赶上东部水平。尽管西部地区增速快于东部,但该优势在逐渐弱化,而东西地区经济发展的绝对差距仍然较大,且东部的发展质量和效益优于西部。

北部经济活力明显弱于南部。东北地区的经济增速常年低于全国平均,而老龄化程度高于全国水平;西北地区的环境保护压力较大,经济基础薄弱。

其次,特殊类型地区振兴发展仍有困难;地方保护和区域壁垒一定程度上仍然存在;地区间产业同质化发展、低水平重复建设等问题仍然突出。

区域发展战略演变,适度公平和追求效率

我国的区域发展战略经历了 70 余年,并不是一开始就是 ” 区域协调发展 “。因此,了解 ” 区域发展战略 ” 的演变,有助于加深对 ” 区域协调发展 ” 的理解。

1949 年到 1978 年,我国区域发展的基调是 ” 区域均衡发展战略 “。

在新中国建立之初,生产水平十分低下,工业基础十分薄弱,地区分布也极不平衡。

当时,全国工业的前五大区域集中度超过 60%。五大区域分别为以上海为中心的长江三角洲、以沈阳为中心的东北南部、以天津为中心的京津唐地区、以青岛为中心的胶济沿线以及广州;工业集中度分别为 20%+、20%、10%、5%、3%。

在区域均衡发展战略的指导下,我国在中西部地区进行大规模投资,加快了内陆地区的经济发展,基本实现了生产力均衡布局的目标。

1979 年到 1999 年,我国区域发展的基调是 ” 区域非均衡发展战略 “。

改革开放以后,理论界对牺牲效率的绝对平衡观进行了反思,认为应当将效率原则和效益目标放在优先地位。

区域非均衡发展战略,也就是 ” 向东部沿海地区倾斜 ” 的战略。

当时,和平和发展是大趋势,中国也开始发展外向型经济,以设立四大经济特区为起点,中国的经济重心逐渐向东南沿海地区转移。

到了 20 世纪 90 年代,区域政策开始注意公平的目标取向,” 先富带动后富 “,不仅为中西部创造对外开放的政策环境,还加大中西部地区的基础设施建设。

2000-2015 年,我国区域发展的基调是 ” 区域发展总体战略 “。

在这一阶段,我国先后确立了西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先战略四大区域板块。

西部地区由于自然、历史等因素的影响,经济发展相对落后。西部大开发战略以来,人民生活水平明显提高,生态环境建设取得积极成果。

东北地区交通设施完善、产业基础雄厚,但产业结构单一。东北振兴战略以来,经济结构优化,自主创新能力有所提升,但一些深层次问题尚未根本解决。

中部地区承东启西,连南贯北,是我国区域关联度最强的地区。中部崛起战略以来,承接海外和沿海的产业转移,加快资源整合与区域经济合作。

东部地区是我国经济发展的主力军,是对外开放的主要阵地。东部率先发展战略以来,更高层次地参与国际合作和竞争,国际影响力不断提高。

2016 年至今,我国区域发展的基调是 ” 区域协调发展战略 “。

经过多年的发展和推进,我们应该认识到,各区域很难实现相同的发展水平。

这主要是因为,我国地域辽阔,各个区域的自然条件、人文条件、经济基础有所差异,拥有各自的比较优势,发展呈现差异性是必然的。

但是,区域差异也不能过大,应当打破区域分割、各自为政的状况,按照优势互补、互利共赢的原则,加强区域合作,不断缩小区域差距。

因此,在这一阶段,我国逐渐形成了六大区域战略,强化了区域间的合作,促进要素流动。

区域发展不平衡,首要原因是政策选择

我国的区域发展战略经历了 4 个阶段的演变:” 均衡发展 – 向东部倾斜 – 总体规划 – 协调发展 “,本质上是从追求公平、到追求效率、再到追求效率兼顾公平的目标转变。

从中我们可以发现,区域发展不平衡的首要原因是政策的选择。

基于我国国情和经济发展的需要,改革开放之后我国在投资、财税和金融等方面对东部地区进行倾斜。

这些政策一方面给东部地区的经济发展注入了巨大的活力,带动了国家的发展,但另一方面,也加大了东部地区与其他地区的发展差距。

政策选择的背后,是因为东部地区的地理条件更符合时代发展的要求。

相比于北方沿海,东南沿海具有更为便利的海运优势,并通过长江、珠江较易形成广阔市场和腹地。

其中,珠三角地区毗邻香港和澳门,更便于承接海外订单,大力发展加工制造业,广东经济总量在 1980 年代末开始跃居第一。

长三角则以 1990 年上海浦东开发开放为龙头,带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃,在深化改革、扩大开放、自主创新等方面走在前列。

相比于长江流域,黄河水量少河道浅,通航能力差,使得北方省份经济联系明显不如南方,在发展外向型经济时面临劣势。

而西部地区的地理条件更加糟糕,当时西部地区多为山地丘陵和戈壁沙漠,气候干燥,生态恶化,交通闭塞,与外界的信息交流及贸易往来受到限制。

除了政策选择和地理条件,市场化程度也是我国区域发展不平衡的原因之一。

中国四大板块,东部是经济龙头,中西部可以承接东部的产业转移,东北是工业重镇。

在计划经济时期和市场经济初期,东北地区依托于大规模的基础设施建设对重工业的需求,也辉煌过一段时间,如今却与其他地区差距越来越大。

东北地区与其他地区拉开差距的关键时点是 2008 年 ” 四万亿 ” 投资之后,这一时期,中国经济发展进入新常态,迫切需要转向创新驱动。

东部地区因日益发育的市场化机制快速出清过剩产能,中西部地区依托长江等承接沿海产业,近年来贵州、云南、西藏、江西等省份经济增速持续领跑全国。

而东北地区因市场机制改革滞后,营商环境相对较差,新经济新动能培育缓慢,产业转型升级艰难。

此外,我国区域发展不平衡的另一个关键因素是各个地区承担的功能定位不同。

例如,东北和华北等是粮食主产区;青藏高原、大小兴安岭、北方防沙带等是生态功能区;山西、内蒙古、陕西、新疆等是能源富集地区。

评判一个区域是否协调发展,不能单一以经济指标作为标准,更不能简单以 GDP 论英雄,还要看其承担的功能是否有效发挥。

总而言之,我国不同地区的自然资源禀赋、经济发展基础等存在较大差异,经济发展不可能整齐划一 ” 齐步走 “。

区域协调发展目标明确,关键路径是要素流通

区域协调发展的最终目标是,在各类要素的合理流动和高效集聚过程中,为经济的高质量发展和可持续增长创造条件;在经济和人口持续集聚的过程中,缩小地区间在人均 GDP 和收入指标上的差距。

为实现这一目标,我们应该科学对待区域经济的发展趋势,认识到中国已经出现了以城市群和中心城市为主要空间载体的区域发展格局。

近几年,国家发改委在人口流入地区,尤其是中心城市的周围推进都市圈战略,促使中心城市及相邻的中小城市形成更加现代化和一体化的都市圈状态。

打造城市群和都市圈,一方面可以形成产业集群、商业集群等,另一方面可以辐射周边地区,形成新的分工体系,优势互补。

当然,这要求城市群和都市圈突破传统行政边界的分割,包括进行土地、户籍、规划等多方面的体制机制改革,更有效地促成一体化的发展格局,这将是未来最为重要的主题。

首先,要加快形成全国统一开放、竞争有序的商品和要素市场。

经过 40 多年改革开放,中国商品市场发育较为充分,商品和服务价格 97% 以上由市场定价,但仍存在地区分割问题。

应当树立全国经济 ” 一盘棋 ” 的思想,消除歧视性、隐蔽性的区域市场壁垒,打破行政性垄断,坚决破除地方保护主义。

其次,要加快促进土地、劳动力、资本、技术、数据自由流动,提高要素配置效率。尤其要深化土地制度改革,土地是各项要素中市场化改革最为滞后的领域,潜力极大。

目前来看,人口、资本、技术等各种要素基本可以跨省流动,但耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩等土地要素配置仍主要局限在省域乃至市域内部。

应通过市场机制优化城镇用地指标的空间配置,以常住人口增量为主要标准供给城镇用地,并推进市场化的跨省换地。

2022 年 1 月,国务院发布《要素市场化配置综合改革试点总体方案》,允许符合条件的地区探索城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂使用机制,” 人地挂钩 ” 看到曙光。

此外,要充分尊重人口和产业向优势区域集聚和城市发展的客观规律,立足各地比较优势顺势而为。

不同地区需要按照自己的条件寻找比较优势,形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

人口集聚的地方,要承载更多经济活动,发展制造业和服务业,引领经济高质量增长。人口减少的地区,更多承载国家的粮食主产区、生态保护区功能,边疆地区还要承载国土安全功能。

总体来看,区域发展战略要与时俱进,符合时代发展和客观规律。新时代下的区域协调发展,应建立健全区域协调发展新机制,促进生产要素有序流动和利益合理分配。

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